Государство не первый год пытается решить проблему загрязнения окружающей среды бытовым мусором, создав закон, который бы эффективно регулировал сферу управления отходами. Однако с 2011 года чиновники и бизнес не могут договориться о конкретных параметрах поправок в закон «Об утилизации отходов». Согласно последнему варианту документа, изначальная идея стимулировать создание системы утилизации отходов может превратиться в нецелевой сбор с производителей пластика, шин и другой продукции. Компании, которые готовятся к экономическому кризису, опасаются дополнительного негативного влияния на бизнес.
Старый новый закон
С 1 января в России вступили в силу поправки в закон 1998 года «Об утилизации отходов производства и потребления», различные варианты которых обсуждаются уже три года. Их основной целью является снижение площадей хранения мусора и регулирование отрасли обращения с отходами, которые сейчас не возвращаются в хозяйственный оборот и сваливаются на полигоны, в том числе хаотично и несанкционированно. По данным государственного статистического наблюдения, в России в 2013 году образование отходов производства и потребления достигло 5 млрд тонн. Более 90 % отходов образуется предприятиями добывающего сектора экономики, еще около 400 млн тонн — в других сферах, включая промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и сферу обслуживания. Примерно 35% от этой величины обезвреживается и перерабатывается, 65% направляется на долговременное хранение, в основном на собственные объекты размещения отходов. При этом, по словам члена Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Николая Кузьмина, «любой мусор — это сырье для переработки и в каком-то виде энергия». Так что изменения в закон об отходах позволят значительно усовершенствовать регулирование в этой сфере за счет наделения субъектов РФ полномочиями и введения целой системы экономических стимулов для развития индустрии переработки отходов, считают в Минприроды, которое является главным разработчиком законопроекта совместно с Минстроем.
Мусор — регионам
Как поясняют в Минприроды, в проекте закона устанавливаются требования к разработке региональных схем по обращению с отходами. Основная задача изменений и новшество в документе — создание экономического стимула производителям для снижения образования и размещения отходов на полигонах и параллельного увеличения переработки их во вторичную продукцию через введение системы обязательств — в законопроекте они определены как «расширенная ответственность производителя» (РОП), которая приводит российское природоохранное законодательство в соответствие с нормами и опытом стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). По факту эта норма означает, что компания, выпускающая определенную продукцию (товары, упакованные в пластик и бумагу, батарейки, шины или бытовую технику), должна в обязательном порядке утилизировать какую-то ее часть после использования конечным потребителем. При этом продавец может самостоятельно выстраивать цепочку по утилизации отходов, либо нанять оператора, который берет на себя обязательства по сбору, хранению и утилизации отходов, либо производитель платит утилизационный сбор, а государство на эти средства занимается утилизацией отходов. За утилизацию оставшейся части мусора, в том числе не подлежащего переработке, ответственность по-прежнему несут муниципальные органы власти.
Как отмечают в Минприроды, средства федерального бюджета на организацию переработки отходов могут расходоваться только в рамках софинансирования региональных программ или же при создании межрегиональных объектов по утилизации. Функции по организации всего комплекса работ по управлению отходами производства и потребления возьмут на себя единые региональные операторы, выбираемые субъектами РФ в рамках конкурсных процедур.
Однако, отмечают эксперты, пока очевидна только ситуация, когда сам производитель договаривается с муниципалитетами и собирает оговоренную законом долю тех видов отходов, которые к нему относятся (конкретный список оговаривается подзаконными актами). В случае, если же компания не хочет этого делать, то возникают вопросы. Теоретически она может заплатить государству определенную «экологическую плату» и передать ему обязательства по сбору и утилизации своей доли мусора. Государство в этом случае предполагает передать роль координатора новой структуре региональных операторов. Однако для них вообще не установлено никаких параметров сбора и утилизации, аналогичных тем, что будут применяться к самим производителям, подпадающим под РОП. То есть будет определено, сколько должен собрать и переработать сам производитель, но не предполагается установление конкретных объемов сбора подрядчика в случае, если уплачивается экологический сбор.
Разделяй и властвуй
По словам исполнительного директора некоммерческой ассоциации «Промышленность за экологию» («РусПЭК») Любови Меланевской, в России систему управления отходами нужно строить фактически с нуля, так как была полностью разрушена система приема вторичного сырья у населения, действовавшая в советское время. При этом, говорит она, РОП во всем мире представляет собой эффективный реально работающий механизм, при котором производители продукции обеспечивают, с одной стороны, постепенное развитие индустрии переработки отходов за счет создания постоянного гарантированного и растущего рыночного спроса на услуги по утилизации, а с другой – делают все возможное для снижения объемов отходов, образующихся на единицу производимой продукции.
Одним из основных залогов эффективно работающей системы является раздельный сбор, уверена глава «РусПЭК». «Чтобы производителям, которые подпадают под действие закона, извлечь определенный вид продукции из контейнеров придомовых территорий, жилых зон, активно внедряется, пропагандируется и поддерживается система раздельного сбора», — говорит эксперт. По ее мнению, отдельные виды мусора из всей общей массы бытовых отходов должны в идеале отсортировываться от источника. Основная польза, отмечает госпожа Меланевская, от этого в том, что качество сырья несравнимо лучше того, которое может быть извлечено с полигонов и свалок.
Однако, признает она, по опыту зарубежных стран внедрению системы раздельного сбора должны предшествовать пропагандистские и образовательные программы и на отстройку такой системы уходят десятилетия. Так, например, в сравнительно небольшой Чехии, согласно данным исследований, 10 лет назад в процесс раздельного сбора было включено 35% населения, а сейчас с применением РОП, благодаря информационной поддержке этот показатель вырос до 73%. «Но проблема даже там все равно еще существует», — отмечает Любовь Меланевская. Она признает, что на первых шагах в России может помочь автоматизированная сортировка мусора, однако данный метод не позволяет наиболее эффективно изымать вторсырье. По ее словам, на практике по ПЭТ повторно перерабатывается всего 15% выпускаемого объема и главная проблема этого – отсутствие системы сбора и логистики.
Форсированная неэффективность
И, по сути, новый закон не решает эти базовые вопросы. Любовь Меланевская считает, что документ не сможет работать, так как для его внедрения нет инфраструктуры, логистики и четких параметров как физического сбора мусора, так и экологических платежей. Также, по ее словам, в законе нет четкого разделения ролей. «Остается путаница, непонятно, зачем нужны те игроки, которые присутствуют в тексте закона, что они должны делать», — говорит она. Все это могло бы поясняться в подзаконных актах, в которых должно быть детально прописано, как работает система РОП, обязанности муниципалитетов, размер экологического сбора и объем утилизации. Таких документов, отмечает Любовь Меланевская, должно быть около 30, но пока по факту ни один не подготовлен, есть только наброски.
Координатор токсических программ Greenpeace Russia Рашид Алимов отмечает, что в организации ознакомились с законопроектом и в целом одобряют его. По данным господина Алимова, в список товаров, подпадающих под РОП, который будет прописываться правительством, уже на первом шаге может попасть вся упаковка: пластик, бумага, а также электронные отходы. «Если это будет так, я бы сказал, что это амбициозно — начинать сразу по полному перечню», — отмечает господин Алимов. Другой вопрос возникает по поводу планируемого поступления средств экологического взноса в государственный бюджет. Изначально планировалось целевое использование средств на развитие системы по обращению с отходами. Однако это противоречит Бюджетному кодексу, согласно которому не предусматривается жесткая привязка определенного вида доходов к определенному виду расходов. «Следовательно, средства утилизационного взноса будут растворяться в бюджете, как это происходит с утилизационным взносом по автомобилям, отнюдь не решая проблемы, связанные с утилизацией ТБО», — считает Любовь Меланевская.
Опасения по поводу законопроекта есть и у Рашида Алимова. По его мнению, создание регионального оператора может вести к монополизации рынка управления отходами. «На сегодняшний день та переработка, которая есть в России, – это маленькие конторы, не хотелось бы, чтобы они умерли после принятия законопроекта», — отмечает он. Также, по его словам, вызывает вопросы наделение полномочиями «Ростеха». Он отмечает, что в законопроекте вообще не прописан запрет на сжигание отходов.
«Получается, вы можете не вывозить на свалку, но сразу скопом жечь. Я надеюсь, что это техническая ошибка, которая будет исправлена», — говорит эксперт. Кроме того, по его словам, на данный момент, согласно документу, есть слишком широкий спектр того, куда могут быть направлены средства от экологических сборов. «Не очень понятно, как это можно прописать в законе так, чтобы деньги шли на конкретные проекты по утилизации отходов», — говорит он, отмечая, что сейчас средства могут быть направлены как на общие правительственные программы по повышению объема утилизации, так и на строительство новых свалок, а также дотации населению на вывоз мусора. По словам господина Алимова, у министерств были предложения по изменениям, связанным со стимулированием населения к повышению объема раздельного сбора мусора. В частности, обсуждались варианты снижения платы за вывоз мусора в случае, если гражданин собирает его раздельно, если же он хочет, чтобы у него забирали смешанные отходы, платеж был бы выше. «Но в законопроекте ничего подобного не прописано», — отмечает Рашид Алимов. В то же время, говорит он, документ содержит норму, согласно которой можно не платить за захоронение мусора на полигонах, если он не влияет на окружающую среду. «Но это противоречит закону о защите окружающей среды, так как захоронить что-то без негативного воздействия невозможно», — уверен господин Алимов.
Утром — деньги, вечером — мусор
Уже через две недели после того, как 10 октября Минприроды опубликовало версию закона без переходного периода, в первом чтении был принят проект федерального бюджета на 2015 год, в котором предусмотрено поступление в него 30 млрд руб. в качестве утилизационного взноса (первые поступления – в октябре 2015 года). Причем теоретически эти деньги должны повысить уровень утилизации и развить инфраструктуру для нее, говорит госпожа Меланевская. Но, отмечает она, как была рассчитана эта сумма без проведения исследований о том, какая нужна инфраструктура, сколько тех или иных видов товаров, перечня которых также не существует, у нас выпускается ежегодно, неясно. При этом чиновники открыто заявляют о намерении установить ставку платежей в размере от 1,5% до 4,5% от себестоимости продукции, подпадающей под РОП, для производителя, что, по сути, окажется обязательным платежом, то есть налогом, считает госпожа Меланевская. Основой расчетов таких парафискальных платежей должны стать данные о количестве, в том числе по массе, выпущенной (ввезенной) продукции в 2014 году. «Но неясно, откуда производителям взять эти данные, если в 2014 году они не были обязаны вести такой учет», — говорит эксперт.
«Это наводит на мысль о том, что цели сводятся только к сбору денег. Есть сомнения, что даже после применения закона это поможет экологии», — считает глава «РусПЭК». Исполнительный директор «Ассоциации производителей шин» (объединяет Bridgestone, Continental, Goodyear, Michelin, Nokian Tyres и Pirelli) Надежда Чурмеева также отмечает, что сейчас достаточно сложно оценить, насколько задачи, заложенные в законопроекте, будут реализованы, поскольку он определяет общую схему создаваемой системы утилизации отходов. На данном этапе, говорит она, в качестве достижения можно отметить, что производители и импортеры, на равных условиях подпадающие под РОП, получают возможность выбора способа исполнения ответственности за утилизацию отходов.
Быстро не значит хорошо
По мнению госпожи Чурмеевой, работоспособность схемы, которая закладывается законопроектом, будет зависеть прежде всего от того, насколько реалистичные для исполнения нормативы утилизации отходов будут установлены. Если от производителей шин потребуют в первый год работы системы собрать и утилизировать, например, 80% всех выпущенных в обращение шин, то очевидно, что производители и импортеры не смогут выполнить такие нормативы самостоятельно. «Это невозможно, принимая во внимание низкий уровень существующих мощностей по переработке шин, а также еще более низкую суммарную потребность в продуктах переработки шин», — уверена глава Ассоциации. Сейчас, согласно экспертным оценкам, ежегодно в России образуется около 1 млн тонн изношенных шин, из которых собирается и перерабатывается около 90 тыс. тонн, т.е. менее 10 %. А суммарная потребность в продуктах шин не превышает 50% общей массы перерабатываемых шин.
